1. La actualización y modificación de los expedientes

Conviene tener en cuenta que el propio Servicio de Lucha contra la Exclusión de la Diputación Foral de Bizkaia ha admitido (a fecha de abril de 2011) que el plazo para la modificación de los expedientes está en torno a los 7-8 meses. Esto significa que la Diputación tarda unos 5 meses desde que una persona comunica cualquier cambio de empadronamiento, inicio de un contrato de trabajo, etc, hasta que esa información se incluye en el expediente, de modo que si durante ese periodo se realiza algún tipo de control o de comprobación de datos, efectivamente el resultado será que existe una irregularidad —no coinciden los datos del expediente con la realidad—, pero de ello no se puede culpar a nadie salvo a las propias administraciones.

2. Los “cobros indebidos”

Aunque en ocasiones los «cobros indebidos» pueden tener origen en una actuación “fraudulenta” por parte de quien percibe la prestación —por ejemplo, cuando se le descubren ingresos por trabajo no declarados se le reclaman cantidades por «cobros indebidos»—, casi siempre responden a deficiencias de la propia administración, que suele retrasarse uno o varios meses en paralizar el pago de la prestación cuando las personas que perciben la RGI les comunican que han comenzado a trabajar, de forma que posteriormente —ese mismo año, o al cabo de tres o cuatro años, como ocurre con frecuencia— se verá obligada a reclamar a esa persona que devuelva esos meses pagados de más en concepto de «cobros indebidos». En realidad, se podría decir que prácticamente todas las personas que en un momento dado han solicitado la suspensión de la RGI por haber conseguido un empleo, suelen generar como mínimo un mes de «cobros indebidos», pues aunque la propia trabajadora social traté de agilizar la solicitud de suspensión mediante el envío de un fax o una comunicación urgente, la recepción de ese fax en Nicolás Alkorta y el traslado de esa información al correspondiente expediente ni son automáticos ni tan rápidos como debiera. La propia Nota de Prensa confirma parcialmente este extremo cuando dice que “Este hecho ocurre, en su mayor parte, cuando un perceptor de esta renta encuentra un empleo y no lo comunica a los Servicios Sociales de Base”, lo cual no deja de ser una verdad a medias, pues si bien habrá casos —no lo ponemos en duda— en los que la responsable de esa falta de comunicación es la persona titular de la RGI, en otros muchos, por no decir la inmensa mayoría, esa “no comunicación” obedece a la lentitud en el trasvase de información entre las distintas instituciones —véase la denuncia de un caso concreto publicada en prensa a mediados de febrero, así como un posterior artículo de opinión en el mismo medio—.

En el caso de la Nota de Prensa, no se aclara suficientemente si nos encontramos ante uno u otro supuesto o motivo de “no comunicación” —de hecho, resulta extraña la cifra relativamente baja de «cobros indebidos» a los que hace referencia, tan sólo 87 casos—, pero de cualquier forma es evidente que en la mayoría de esos casos no ha habido fraude alguno. Y sin embargo, si no se puntualiza esa circunstancia, la sensación que se puede generar es otra bien distinta. Véase si no este reciente comentario en el diario El Correo (Edición de Álava, 16/04/2011): “Datos de 2009 revelan cobros indebidos por valor de 900.000 euros, todo un ataque frontal a la ética y al compromiso humano”. Sean o no ciertos esos datos, y esté realizado este comentario desde el desconocimiento o desde la mala fe, lo cierto es que el propio concepto de «cobro indebido» es lo suficientemente indeterminado y confuso —en cuanto a sus posibles causas y responsabilidades— como para que pueda ser utilizado en las noticias que traten de abordar el tema del “fraude” con un mínimo rigor.

3. El límite máximo de 2 RGIs por vivienda

En ningún caso existiría fraude cuando la causa de la suspensión consiste en concentrarse más de dos RGIs en una misma vivienda, por cuanto todas esas suspensiones tienen su origen no en una actuación fraudulenta o basada en un engaño por parte de quien sufre la suspensión, sino simplemente en el cambio de la ley operado en junio de 2010 y posterior al momento en el que se produjo la concesión de la prestación, con la publicación del Decreto 147/2010 que regula la Renta de Garantía de Ingresos. Es decir, en todos estos casos las Unidades de Convivencia (UCs) cumplían perfectamente con la ley cuando solicitaron la RGI, pero posteriormente, al cambiar ésta, se encontraron con que el Decreto concedía un plazo de un año para cambiar de domicilio a las unidades de convivencia que hubieran solicitado la RGI en una vivienda en tercer o sucesivo lugar. De hecho, la Diputación envió una carta a todas las UCs que se encontraban en esa situación informándoles de que disponen de plazo hasta junio de 2011 para encontrar un nuevo domicilio, por lo que de momento únicamente se está suspendiendo la prestación a quienes correspondía renovar la solicitud de RGI durante estos últimos meses[1] y aún no habían realizado ese cambio de domicilio. Además, el propio Decreto admite una serie de excepciones a este límite de 2 RGIs por vivienda, como por ejemplo los establecimientos hoteleros —pensiones— o los “centros de acogida temporal, de carácter público o dependientes de entidades privadas sin ánimo de lucro, debidamente autorizados” (art. 10.2).

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[1] La RGI se renueva cada dos años.

4. El empadronamiento

Respecto a una de las “irregularidades” más comunes, como es la de “no residir en el domicilio del empadronamiento”, nos podemos encontrar con todo tipo de causas o situaciones, bien diferentes unas de otras:

• Casos de “fraude” por parte de la persona perceptora, que “miente” respecto a su lugar de residencia con el fin de ocultar su convivencia con personas con las cuales le unen lazos de parentesco, matrimonio o análogos, etc.

• Personas que han cambiado su empadronamiento y así lo han comunicado a los servicios sociales, pero ese dato todavía no aparecía en su expediente —por el retraso de 5 meses en las modificaciones al que nos referíamos antes— cuando se realizó la comprobación o cruce de datos que dio lugar a la suspensión. Esto ocurre con muchísima frecuencia cuando el motivo de la suspensión es que la Diputación ha enviado una carta al anterior domicilio y ésta le es devuelta por el servicio de correos. En este tipo de suspensiones, no sólo no estaríamos ante un caso de “fraude”, sino precisamente ante una suspensión ilegal por parte de la Diputación Foral, como venimos denunciando desde hace ya muchos años, y que de hecho suele finalizar casi siempre en el levantamiento de la suspensión cautelar y el pago a la UC perceptora de todo lo que dejó de percibir durante el tiempo que duró esta.[1]

• Personas que han cambiado su empadronamiento pero no lo han notificado a los servicios sociales. En este tipo de casos, la cuestión estriba en saber si la falta de comunicación se hace con el objetivo de engañar u ocultar la información sobre el nuevo domicilio a la administración, al objeto de poder seguir cobrando la RGI —en ese caso, efectivamente se estaría cometiendo fraude—, o si por el contrario es fruto de la dejadez, desconocimiento o desidia de la persona perceptora, en cuyo caso se estaría cometiendo un incumplimiento de la obligación de notificar los cambios de domicilio (art. 12.1.g del Decreto de la RGI), sancionado con un mes de suspensión del pago de la prestación (art. 45.2 del Decreto), pero no podríamos hablar propiamente de fraude. Dicho de otro modo, 1) si la UC titular de la prestación no comunica el cambio de residencia porque en el nuevo domicilio dejaría de reunir los requisitos y por lo tanto de tener derecho a la RGI, nos encontraremos seguramente ante un caso de fraude; 2) pero si la UC sigue reuniendo los requisitos para percibir la RGI tanto en el anterior como en el nuevo domicilio, la no comunicación del cambio de domicilio no tiene como objetivo “engañar” a la administración para poder seguir percibiendo la prestación, aunque sí represente un incumplimiento de obligaciones sancionado con una suspensión de la RGI de un mes de duración. 

• Personas que residen en una vivienda en la cual el propietario no les da permiso para empadronarse. Contra lo que pudiera parecer, este tipo de casos es muy frecuente en ciudades como Bilbao, con un mercado de alquiler de vivienda prácticamente saturado y en donde centenares de unidades de convivencia consiguen alquilar una vivienda o habitación a condición —evidentemente, impuesta por el propietario— de renunciar a empadronarse en ella, hasta el punto de que se puede hablar de la existencia de tres tipos de alquiler diferentes: «alquiler con derecho a empadronamiento», «alquiler sin derecho a empadronamiento», y «empadronamiento sin alquiler».[2] En estos casos quienes cometen fraude son los propietarios de vivienda —que no declaran a la Hacienda Foral sus ingresos— y no las personas perceptoras, que seguirían reuniendo los requisitos para tener derecho a la RGI si estuvieran empadronadas en el lugar en el que realmente viven, pero se ven obligadas a empadronarse en otro lugar distinto, muchas veces con conocimiento —y en no pocas ocasiones por consejo— de las propias trabajadoras sociales, que dependiendo de las circunstancias pueden llegar incluso a recurrir a la figura del «empadronamiento ficticio» en las dependencias de los propios Servicios Sociales u otros organismos, por lo que sería mucho más adecuado emplear esa expresión o concepto de «empadronamiento ficticio» que el de «empadronamiento ilegal» que utilizan los medios de comunicación —no así la Nota de Prensa del Ayuntamiento, que en ningún caso se refiere a esos empadronamientos como ilegales—.

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[1] Las notificaciones de las administraciones públicas a los particulares se deben intentar siempre al menos en dos ocasiones (art. 59.2 de la Ley 30/1992, de RJAP-PAC), y en cualquier caso este tipo de “malentendidos” se solucionarían perfectamente si la Diputación cumpliera —no lo hace casi nunca— con uno de los requisitos que deben tener las suspensiones cautelares de la RGI, como es el de la “previa consulta al Servicio Social de Base responsable del seguimiento de la persona interesada” (art. 48 del Decreto 147/2010, de la RGI), pues de ese modo el SSB le podría informar directamente de que se ha producido y comunicado debidamente un cambio de domicilio, ahorrándose un procedimiento de suspensión que posteriormente, una vez aclarado dicho malentendido, deberá ser levantado.

[2] El propio Ricardo Barkala se refirió a ello en la rueda de prensa, tal y como recoge El Correo: «Aquí hay mucha mercadería con seres humanos, gente a la que le obligan a pagar para poder empadronarse»

7. Sobre la "presunción de culpabilidad" de las personas perceptoras

Hay que distinguir claramente entre el FRAUDE, que sería una actuación consciente y deliberada de la persona perceptora que implica de por sí la existencia de “engaño” o intención de ocultar la realidad para, en este caso, percibir las prestaciones[1], y las IRREGULARIDADES o ANOMALÍAS que se dan en muchos casos en la gestión de las ayudas, debidos a cambios en la Ley —2 RGIs por vivienda—, a incumplimientos de obligaciones —no notificar en quince días un cambio de domicilio, por ejemplo—, o a que los datos del expediente no se corresponden con la realidad —lo cual a su vez puede ser responsabilidad de la persona titular de la prestación, de las propias instituciones o ninguno de ellos— pero que en cualquier caso no implican que esa persona haya perdido los requisitos para tener derecho a la RGI. De hecho, todo esto explica que el número de casos en los que se aprecian irregularidades sea mucho mayor que el de suspensiones.

5. La suspensión de la RGI por “incumplimiento de obligaciones”

El que exista una causa que pueda lugar a la suspensión de la prestación no implica ni mucho menos que haya existido “fraude” alguno, y muy especialmente esto es así cuando el motivo de esa suspensión es un incumplimiento de obligaciones, como por ejemplo no notificar en el plazo de quince días los cambios de domicilio, los ingresos por trabajo, etc. Es decir, la suspensión puede estar motivada por haberse descubierto algún tipo de fraude o engaño, pero también por otras muchas causas, como ocurre con las 143 suspensiones solicitadas a la Diputación a instancias de las trabajadoras sociales de la UTIS porque “no han cumplido las obligaciones adquiridas durante el año 2010” respecto a sus convenios de inclusión. De hecho, en este caso, y como ya decíamos en el apartado anterior respecto a las suspensiones cautelares por no notificar un cambio de domicilio, es el propio Ayuntamiento quien estaría incumpliendo la Ley al solicitar a la Diputación Foral una suspensión cautelar en esos casos, pues el Decreto 147/2010 únicamente la admite para los casos en los que haya indicios de la pérdida de alguno de los requisitos para su concesión (art. 48), y no para incumplimiento de obligaciones, para el cual el Decreto prevé otro tipo de sanciones, y en concreto la suspensión “por un periodo de un mes cuando ocurra por primera vez y de tres meses si ocurriera de nuevo con posterioridad, una vez verificado por los Servicios Sociales de Base, (…) el incumplimiento de lo pactado en el Convenio de Inclusión” (art. 45.2).

6. El valor probatorio de los informes de la Policía Municipal

En cuanto al modo en el que se realiza ese control por parte del Ayuntamiento, tal extremo suele ser recurrentemente comentado en las rueda de prensa ofrecidas por el Sr. Ricardo Barkala, concejal delegado del Área de Acción Social del Ayuntamiento de Bilbao, como por ejemplo cuando el diario Deia recoge en su crónica de la marzo de 2011 que “un equipo de diez agentes de la Policía Municipal ha realizado más de 6.000 inspecciones en un año para destapar las irregularidades”. Pues bien, respecto a este tipo de mecanismos de control y los informes de la Policía Municipal que sirven de base para buena parte de las suspensiones, nos remitimos a lo ya dicho en otro lugar en cuanto a su valor jurídico como medio de prueba, y especialmente a lo ya establecido en torno a esta cuestión por los Tribunales de Justicia y la oficina del Ararteko:

[Carta a los responsablesdel Área de Acción Social del Ayuntamiento de Bilbao]

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8. Otros conceptos que aparecen en las informaciones periodísticas en los que no habría “fraude” alguno

En las nota de prensa del Negociado de Control e Inspección del Ayuntamiento de Bilbao aparecen con cierta regularidad otra serie conceptos que podrían dar lugar a equívocos o malentendidos, caso de no emplearse de manera adecuada a su exacto y concreto significado:

• “reclamaciones de pensión de alimentos”: se trata de UCs monoparentales en las que, haya habido o no matrimonio y proceso de separación o divorcio previos, el Decreto de la RGI establece como paso anterior o paralelo a la solicitud de la RGI el que se reclame por vía judicial al padre o madre biológica la “pensión de alimentos” correspondiente a los hijos e hijas que forman parte de la UC. Es muy habitual que las UCs monoparentales no hayan hecho esta reclamación judicial de alimentos antes de la solicitud de la RGI, bien porque desconocían que tenían derecho a hacerlo, bien porque de algún modo esa “pensión” ya se estaba pagando aunque de modo amistoso e informal, bien porque por muy diversos motivos —afectivos, emocionales, personales, familiares…— se descarta esa posibilidad, pero en cualquier caso entre esos motivos no estaría el de cometer “fraude” para percibir la RGI, porque el hecho de haber reclamado alimentos a su ex pareja ante un Juzgado de Primera Instancia no es obstáculo de ningún tipo para tener derecho a la RGI. De hecho, no es exagerado afirmar que, tan habituales o más que los casos de hipotético “fraude” motivados por la pensión de alimentos, la realidad es que muchas personas —la inmensa mayoría, por no decir todas— terminan por recibir mucho menos de lo que les correspondería como RGI en función del número de miembros de la UC, por miedo muchas veces —por razones obvias— a interponer una segunda denuncia o reclamación judicial contra sus exparejas.[1]

•  “baja del padrón municipal” y “traslado de domicilio”: pueden —y suelen— ir de la mano, pero no tienen por qué significar necesariamente que se pierda el derecho o se deje de percibir la RGI, por ejemplo en aquellos casos en los que una UC ha trasladado su domicilio desde Bilbao a cualquier otro municipio vizcaíno o de la CAV, lo haya notificado o no.[2]

• “utilizar de forma inadecuada las ayudas (juego, consumo de drogas, envío de dinero a su país de origen, etc.)”: aquí parece que nos encontramos, más que con un “fraude” en sentido estricto, o incluso con un incumplimiento de obligaciones, con todo un juicio de valor sobre cómo se está utilizando el dinero proveniente de las prestaciones. Es cierto que el art. 3.3 del Decreto 147/2010, de la RGI, establece que ésta debe “aplicarse únicamente a la cobertura de necesidades básicas para la supervivencia y, en su caso, a la de los gastos derivados de un proceso de inclusión social y/o laboral”, y que recoge entre las obligaciones del/de la titular la de “aplicar la RGI a la cobertura de necesidades básicas de todas las personas miembros de la UC” (art. 12.1ª), pero de ahí a entrar a establecer, sin haberse marcado antes unos límites precisos, qué tipos de gastos serían más o menos tolerables y cuáles no… —¿echar la quiniela una vez a la semana, sí, pero apostar a las máquinas tragaperras, no? ¿gastar 100 euros mensuales —una cajetilla al día— en tabaco, sí, pero gastar 50 euros en el consumo esporádico de otro tipo de sustancias, no?, etc—. Es decir, la propia expresión “utilizar de forma inadecuada” es el típico caso de «concepto jurídico indeterminado» que precisaría, para poder tener efectos a la hora de otorgar o recortar derechos subjetivos como la RGI, de un mayor grado de claridad y concreción. Y especial mención merecería el que se cite el “envío de dinero a su país de origen” como ejemplo de uso inadecuado de la prestación, pues representa todo un agravio comparativo para con las personas originarias de países extracomunitarios expresamente prohibido por la Ley. Y aunque a simple vista pudiera parecer lógico que la exigencia de utilizar la RGI para la “la cobertura de necesidades básicas para la supervivencia” debería materializarse en el país de residencia de su titular, lo cierto es que el hacer frente a un endeudamiento previo se encuentra entre esas necesidades básicas, y tanto da que esto tome la forma de un envío de 100 o 200 euros para saldar una deuda contraída en el país de origen —casi siempre precisamente para ayudar a sufragar el costosísimo, en todos los sentidos, viaje hacia Europa—, que el pagar 500 o 600 euros mensuales a la BBK o el BBVA en concepto de crédito hipotecario. ¿O es que el hecho de que una parte del dinero de la RGI acabe revirtiendo en familias pobres y fuertemente endeudadas de países del Sur nos parece éticamente más reprobable que los cientos de millones de euros que cada año van destinados, a través de las AES, la PCV o la propia RGI —las dos primeras únicamente cubren, como mucho, el 70% del pago de alquileres y créditos hipotecarios, por lo que lógicamente el dinero para el pago del resto saldrá de la propia RGI— a engrosar las cuentas de bancos, cajas de ahorros, inmobiliarias o propietarios de vivienda?

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[1] Hay que tener en cuenta que, una vez fijada por el juez o la jueza la cuantía a pagar por la empareja en concepto de “pensión de alimentos”, esa cantidad se resta de la RGI, y en el lamentable pero bastante habitual caso de que la empareja se niegue a pagar esa cantidad, la única manera de justificarlo de cara a que se pueda cobrar la cuantía total de la RGI correspondiente, sería denunciar por vía judicial ese impago por parte de la empareja.

[2] En ese tipo de casos el Ayuntamiento de Bilbao procederá, como es lógico, a darles “de baja en el padrón municipal”, y en caso de que hubieran incumplido la obligación de notificar el traslado, debería solicitar que se les suspendiera la RGI durante un mes, pero por lo demás esas UCs seguirían cobrando la RGI sin ningún problema; eso sí, en otro municipio distinto, y no en Bilbao.